流动人口作为经济社会发展的要素，其在不同地区之间的流动，不仅促进了人力资本的地区流动与再配置，同时也推动了资金、信息、技术等要素的跨区域流动，对国家和地方的工业化、城镇化以及经济社会发展都具有重要影响。通过第七次全国人口普查数据可以发现，近年来我国人口分布与流动特征都在发生一系列新的变化。
中国稳步进入人口流动时代
改革开放以来，伴随着全球化、市场化、工业化和城镇化进程的加快以及人口流动政策的转变，我国流动人口规模快速增长。2000年，全国流动人口规模为1.21亿人，占全国人口的比重不到10%，为9.6%；2010年流动人口为2.21亿人，占全国人口的比重为16.5%，相当于每六个人当中有一个流动人口；2020年流动人口为3.76亿人，占全国人口的比重为26.6%，相当于每四个人当中就有一个流动人口。短短20年时间，我国流动人口规模增加了3.1倍，远高于全国总人口的增长速度。
通常认为，一个国家或地区迁移流动人口占总人口的比重相对稳定于10%以上，则可以认为该国家或地区进入流动时代或者移民时代。由此，可以判定我国已经稳定进入人口流动时代，且已经达到了较高的水平。整个社会已经从费孝通先生提出的“生于斯、死于斯”相对静止的“乡土中国”转向一个人口流动日益频繁的“流动中国”。面对如此庞大的流动人口规模，亟须国家各类政策的积极响应以及社会治理方式的创新。
人口流动和分布呈现出哪些变化
通过第七次全国人口普查数据，可以发现，我国人口流动和分布主要呈现出以下几点变化：
1、人口向东部发达地区集聚趋势明显。
尽管当前人口普查公报公布的数据还比较有限，但从大尺度区域人口规模的变动情况来看，2020年，东部地区、中部地区、西部地区和东北地区人口占全国人口的比重分别为39.93%、25.83%、27.12%、6.98%。与2010年相比，中部地区和东北地区人口所占全国人口比重分别下降了0.79和1.20个百分点，而东部地区和西部地区人口所占比重则分别上升2.15和0.22个百分点，人口向东部发达地区集中的趋势依然明显。一定程度上来看，经济社会发展水平依然是人口流动的重要驱动力。
2、人口省内流动趋势明显，人口空间分布均衡度提高。
从流动距离来看，短距离的省内流动人口和长距离的省际流动人口都在显著增加。2020年，省内流动人口和省际流动人口分别为2.51亿人和1.25亿人，比2010年分别增加了1.15亿人和0.39亿人，省内流动人口的增速要显著高于省际流动人口的增长速度。同时，省内流动人口基数较大，占全部流动人口的比重由2010年的61.2%进一步提升至2020年的66.8%，大约三分之二的流动人口均属于省内流动人口。
省内流动人口增长迅速是由多方面原因造成的：一是，受到2020年初新冠疫情的影响，部分省际流动人口被动选择在省内务工就业；二是，北京、上海等城市严格的落户政策限制了外来人口的永久定居，而以中西部省会城市为代表的二线城市则快速崛起，吸引了跨省流动人口的回流；三是，在“引导约1亿人在中西部地区就近城镇化”以及全面推进乡村振兴战略的背景下，中西部地区、中小城市和小城镇以及不少地区的乡村都获得了较好的发展机遇，一定程度上也促进了流动人口的回流。
相关调查和研究显示，近年来从东部向中西部回流的现象不断增多，省内、县内就业的农民工比重持续提高，流动人口返乡创业、回流定居的意愿也不断增强。而且由于回流人口多倾向于在县城定居，一定程度上又加快了县城城镇化的发展，一些地区正在形成“回流城镇化”。总体来看，长距离的省际流动和短距离的省内流动并存，但人口从长距离流动逐步转向本区域和省内的近距离流动，以省内流动为主的就地就近城镇化或将成为未来城镇化发展的重要趋势之一。
3、人口城镇化水平快速提高，市民化进程仍需加快推进。
2020年我国城镇人口9.02亿人，占全国人口比重为63.89%，比2010年城镇人口比重提升14.21个百分点，年均增加超过1.4个百分点；而2000-2010年，我国城镇人口比重年均增加1.3个百分点，可见，2010-2020年我国城镇化依然保持了较快的增长态势，人口城镇化水平快速提高。当前我国正处于城镇化发展中后期，与发达国家的城镇化水平相比仍有一定差距，根据联合国预测，到2035年和2050年我国的城镇化率还将分别提高到73.9%和80.0%，应该说未来我国城镇化依然有较大潜力，但增长速度有可能放缓。
与此同时，我国城镇户籍人口也在快速增加，城镇化质量在不断提高，户籍人口城镇化率由2012年的35.3%提高到2020年的45.4%，年均增加超过1.26个百分点。尽管如此，我国户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距依然较大，2020年两者差距达到18.49个百分点。近年来，我国虽不断加快户籍制度改革，目前常住人口300万以下的城市落户也已全面放开，江西、山东等地甚至全面放开了城镇落户限制，但与日益增加且庞大的流动人口相比，我国的人口市民化进程依然任重而道远。
积极应对流动中国时代的到来
面对快速增加且庞大的流动人口规模，亟须采取相应的措施积极应对流动中国时代的到来。一方面，要结合流动人口流向，构建完善的流动人口空间承载体系；另一方面，则要加快制度改革，持续推进农业转移人口市民化，提升城镇化发展质量。
针对流动人口向东部发达地区快速集中的趋势，应重点依托城市群，加快构建形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构，推动流动人口在城市群和都市圈范围内进行合理布局，避免过度集中于中心城市。另外，针对流动人口在超大城市和特大城市中心城区集聚明显的特点，也要逐步推动这些城市内部空间结构的完善，可通过建设“产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利”的郊区新城，推动多中心和郊区化发展，避免人口在中心城区过度集聚。
针对近距离流动人口较多且增长较快的特点，要加快推进省域范围内的就地就近城镇化，可考虑在省域范围内率先实现公共服务的均等化。同时，针对人口回流且向县城集中的特点，也要加快县域城镇化的发展。目前，国家发改委已连续印发实施了系列文件全面推进县城建设发展，未来可选择一批条件较好的县城，加强对其公共资源和公共资金的倾斜，加快提升其公共设施和服务能力，同时也要加快体制机制改革，提升县域单元的发展权，从而提高其竞争力与吸引力。
针对户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距依然较大的问题，要持续加快推进农业转移人口市民化，其中应重点关注的是那些“想落而不能落”的流动人口。一方面，要继续加快推进户籍制度改革，另一方面，要加快在全国范围内实现基本公共服务均等化，逐步消除城乡、区域之间发展不均衡的现象，淡化户籍制度背后绑缚的各种利益，恢复户籍制度的户籍登记功能，试行以经常居住地登记户口制度，健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，进一步推动实现农业转移人口的市民化。
来源：上观新闻 2021年5月26日
作者：杨传开、朱建江，分别为上海社科院城市与人口发展研究所副研究员，上海社科院城市与人口发展研究所所长、研究员
