城市群是一个网络的概念，群内的每个城市就是一个枢纽节点，各城市规模有大小、功能有不同，但在利益上是平等的。在城市群的规划设计上，强调的是双赢和多赢效应 |
国家新型城镇化发展规划即将出台，未来我国东部城镇化发展的重点是，在优化城市群的基础上，逐步打造一些更具国际竞争力的大城市、特大城市。在沿海发达地区，有条件的中心镇要发展成为小城市。而在中西部地区，则是重点培育大批中小城市。按此规划，我国的城市数量就会在现有660多座城市、近2000多个县城、1.9万多个城镇的基础上，增加近百余撤县设市的城市。如何科学合理地布局这些发展起来的城市，实施大中小城市和城镇的合理分工，就必须要考虑城市群规划问题。
人的城镇化是新型城镇化发展的内涵，城市群则是新型城镇化发展的外延。城市群规划是城镇化布局重要的资源配置要素。城市群与都市圈有一个不同点，就都市圈而言，大城市就像一个主机，都市圈内的每个城市就像是一个终端。城市群则是一个网络的概念，城市群内的每个城市就是一个枢纽节点，各个城市相互支撑，相互依靠，各城市规模有大小、功能有不同，但在城市的利益上是平等的。因此，在城市群的规划设计上，强调的是双赢和多赢效应。
城市群建设对城镇化布局将产生重要作用。其一，城市群是一个按照市场经济运行规律建立起来的城市体系，要实施的是打破行政区划的疆界、在管理和规划上进行制度创新，目的是在更大的范围里科学配置要素资源，推动城市群的人流、物流、资金流、技术流和信息流的合理流动，健康有序地推进城镇化进程。其二，城市群将通过区域的功能结构来整合周边城市的经济和社会结构，形成大中小城市的合理分工，更有利于城市间的产业联系，引导劳动者的分流和迁移，疏导特大城市和大城市的就业压力。其三，城市群规划和建设，可以加快城市间的集聚和辐射效应，加快城市群的基础设施一体化，为农民进城提供重要的基础条件。
上海有300万的户籍农民，有900多万的外来常住人口，其中大多数是农民工。如果我们将上海仅仅看成是一座城市，那么这座城市在推进城镇化过程中发挥的作用是有限的，但是如果将上海规划成为一个有特大城市、大城市、中等城市和小城市组合成的城市群体系，那么它在推进城镇化过程中的作用就不一样了。
在长三角地区，按以前的城市规划体系来统计，核心地区的城市群由53个城市组成，即1个直辖市（上海）、15个地级市和37个县级市。在该城市群区域内，平均每1800平方公里有一座城市，大约每70平方公里有一座建制镇。在总长不超过600公里的沪宁、沪杭、杭甬三条大通道上，密布着20座城市，平均每30平方公里就有一座城市。值得关注的是，在这个城市群中，上海的集聚和辐射功能绝大部分集中在中心城区的600多平方公里范围内，郊区的城镇集聚和辐射力总体上还不强。由于长三角城市群中的数十个县级市和地级市的城市活力不断增强，从城市资源配置来看，上海应充分发挥首位城市的功能。为此，需要跳出原有城乡规划体系的思维定势，从建立世界级城市群的发展眼光寻找突破点，规划和建设上海市域城市群，这对于上海发挥“四个中心”的作用，服务长三角城市群，将会产生重要的影响。
可喜的是，现在上海的许多郊区新城，纷纷提出了要规划建设长三角区域的节点和枢纽城市，城市功能已经跳出了原有区划范围的单一城乡功能，形成了一些大城市和中等城市的发展框架，可以说，在上海建立市域城市群体系的条件已经基本成熟。
上海市域城市群是指在上海市域范围内，由特大城市（中心城）、大城市（新城）、中等城市（新城、新市镇）、小城市（新市镇）所组成的四级城市等级规模体系。在上海市的一些规划文件里，也正式使用了城镇群的概念。基于上述考虑，在上海的城镇化规划建设中，这些城镇发展就应该按照国际大都市中的中小城市来配置资源，而不是按乡镇体系来设计。规划和建设上海市域城市群，应成为推进上海城镇化建设的重要内容。它是跳出上海老的城镇体系、调整上海城市空间布局、推进城乡一体化、加快新型城镇化的治本之策。
规划上海市域城市群是上海服务长三角、打造世界级城市群的基础。在未来发展中，我们可以将上海的新城打造成大城市（次中心城市），将有条件的新市镇打造成中等城市或小城市。规划和建设这些城市群中的大中小城市，与该城市的行政级别高低无关，而应与该城市的区位商有关。也就是说，不能再像原来那样，按照区县来平均分配规划和建设城市的数量，而是应根据城市区位的实际，科学规划郊区的大中小城市数量和人口规模。
为了合理布局新型城镇，在国务院批复的长三角区域规划中，已经对长三角城市群规划提出了发展要求。上海在新型城镇化的规划布局中，应以新城建设为重点，规划建设若干大城市和中等城市，推进上海城乡一体化建设。应该考虑制定较权威、较系统、较规范、能与国际大都市城市等级规模体系相匹配的上海市域城市群规划，系统设计市域城市群间的体制和机制。
回顾上海城市规划布局的历史，在上世纪80年代初期，上海在全国制定了第一个经济发展战略，在全国编制了第一个城市总体规划，在90年代中期，又在全国开展了第一个上海迈向21世纪战略的研究。上海的城市发展到今天，与政府开门研究城市规划的经济民主意识是分不开的。新型城镇化对上海经济结构和城市布局将产生重要影响，市域城市群布局将决定上海新一轮发展转型的布局。为此，要解放思想、大胆探索，开展上海城乡发展战略和规划思路的研究。下一步应集中突破城市群规划的几个重点与方向：首先，要在清晰国内外大都市城市群体系规划的成败经验前提下，围绕新型城镇化的内涵，在新一轮的上海城乡规划体系与长三角城市群发展的联动思路上寻求突破。其次，在目前上海城镇规划体系的总体布局框架下，在市域城市群新一轮的城乡一体化布局构想上有所突破。最后，创新规划与市域城市群有关的重大基础设施，突破体制机制壁垒。
（作者系上海社会科学院城市与人口发展研究所所长、研究员）
