最近20年来，上海人口总量急速膨胀，在人口总量增长的同时，人口空间发展不均衡、人口空间分布与经济布局和生态承载力不匹配也是面临的重大问题。尽管上海中心城区的人口集聚力在减弱，但中心城区人口数量依旧不断增长，且人口密度居高不下，人口高密集区由中心城区的核心区域向外围区域扩散。
上海人口分布的单核特征特别明显。中心城区过高的密度与郊区较低的人口密度形成极大的反差。2012年上海中心城核心区域的人口密度高达50000人/平方公里以上，中心城外围区域的人口密度范围在20000人/平方公里至50000人/平方公里之间。中心城区人口高度集中，而广大市郊区域人口密度较低，近郊接近5000人/平方公里，远郊大多在2000人以下。
观察国际上一些特大城市如纽约、东京、巴黎、伦敦等的发展历程可以发现，城市中心城区人口的快速增长是城市发展初期的基本特征，但是当中心城区人口规模达到一定程度后，中心城区人口将会持续减少。从过去20年的发展进程来看，上海仍处于特大城市发展的初期阶段，人口高度密度的中心城区空间范围不断向外蔓延，位于近郊的浦东新区、闵行区、宝山区、嘉定区外环线以内各有一部分已经发展成为中心城区的一部分，在空间上已经连为一体。
上海人口分布重心正在由中心城区向郊区偏移。从两次普查间各乡镇街道的人口密度变化来看，中心城区的人口密度在下降，近郊区人口密度的变化受中心城区郊区化与自身城市化的双重影响，人口密度增长很快。远郊区的一些边缘地区，农村人口在减少，远郊区靠近近郊区的地带人口密度增长明显，像崇明、奉贤的边缘区域随着城市化进程的发展，人口密度则在不断降低。
公共服务水平区域差异大影响人口合理分布
上海中心城区存在资源紧张、交通拥挤、居住成本高、生态环境质量不高等一系列问题，郊区则存在人口集聚缓慢、缺乏人气、服务业发展不足等问题。
与纽约、伦敦等国际城市相比，上海反差过大的单核城市特征，既是经济社会发展的惯性结果，也与城市规划建设滞后、各种公共服务资源特别是优质公共服务资源空间分布不均衡有密切关系。
由于城镇体系规划和产业布局规划分属不同的职能部门，郊区工业园区和新城各自独立发展制约了产城融合。这既限制了中心城区与郊区产业功能的互补和各自优势的发挥，又使上海中心城区和郊区之间缺乏产业转移和人口流动的通道。
尽管在“十一五”期间，上海为推进郊区城市化，人口向远郊区集聚做出了很大努力，加强了人口与产业布局向多中心发展。但中心城区人口密度依然是近郊区的5倍，是远郊区的17倍，这不仅有经济惯性作用，同时也有软件服务上的不足。
新城基础设施和公共服务设施配套不到位等因素，是导致新城没有发挥好人口集聚功能的主要因素。
与国际大都市相比，上海轨道交通线网规模不小，但郊区覆盖率低。郊区轨道线网长度在总规模中占比约1/2，但相对于郊区广大的土地面积而言，轨道交通密度过低。只有重视公共服务配套设施的先行导入，以及以大容量轨道交通为支撑完善区域交通网络，保障新城和中心城以及新城之间的便捷联系，才能集聚更多的人口和承担中心城区人口疏解的功能。
从公交站点的分布来看，上海公交站点分布具有中心城区密集，越向外围城区越稀少，呈圈层式递减规律。市中心地带（0-1公里），站点密度高达38个/平方公里；核心城区的站点密度都超过20个/平方公里，而自15公里向外的外围城区，站点密度已低于1个/平方公里。
上海郊区与中心城区每千人拥有的医疗机构床位数量和卫生技术人员数量存在较大差距。中心城区卫生资源多，郊区少。公共卫生服务的先行导入是支撑新城发展的重要举措，近年来上海部分三级医院到郊区办分院，可以尽快改善郊区卫生状况，吸引人口和产业集聚。
上海市师资分布空间不均衡，中心城区教学环境更为宽裕。2011年中心城区小学教职工人数为15194人，平均每位教职工所带学生为11人，近郊区小学教职工人数为20968人，平均每位教职工所带学生为17人，远郊区小学教职工人数为11989人，平均每位教职工所带人数为16人。
比如，嘉定区比徐汇区人口总数多，但学校师资力量差距很大。2011年徐汇区全区幼小中学教职工9666人，嘉定区幼小中学教职工7726人。其中徐汇区幼儿园教师2652人，嘉定区幼儿园教师2141人；小学教师徐汇区有2636人，而嘉定区小学教师比徐汇区少127人；嘉定区拥有的中学教职工人数最多，为3076人，但依旧比徐汇区中学教职工人数少1302人。
郊区新城公共服务资源与中心城区差距还很明显，只有请优质公共服务资源“下乡”，加强中心城区与郊区之间的交流与合作，才能汇人气、聚人才、出活力，促进全市人口与产业的均衡分布。
加快郊区软硬件建设
借鉴国际大都市发展经验，上海要积极调控中心城人口规模，合理确定住宅开发容积率，严格控制中心城人口的持续蔓延。要加快中心城与郊区的大容量快速交通设施建设，建立引导城乡人口合理分布的利益调节机制，引导人口向新城和新市镇集聚。
“十二五”时期，上海城市建设的重心应向郊区转移，新城建设对郊区发展具有十分重要的带动作用。围绕新城发展，切实将全市基础设施建设重心转向郊区，优先实施轨道交通、骨干道路等新城内外交通工程，提高新城内部市政配套水平，营造出行便捷、生活便利、生态宜居的环境。
随着私家车数量的迅速增加，郊区违章占路停车现象越来越严重。松江区已经提出“静态交通”规划，未来几年将建设10多座大中型停车设施，包括新城内的立体停车库、佘山度假区停车场等。其他地区也需要重视和加快停车场的建设，特别是在郊区一些大型换乘站点，都要有专门的停车场。降低郊区综合出行成本。由于快速大容量交通对于新城发展至关重要，应从降低新城与中心城区通行成本角度出发，优化现有的高速公路管理模式，能取消收费的尽快取消，暂时不能取消的可采取进出不同收费标准的办法降低收费。
为了保证上海中心城区人口外迁的计划落到实处，也需要完善税收政策和相关的住房建设和管理政策。目前，上海住房政策城乡“一刀切”，看似公平，实际上对郊区的发展影响很大，不利于人口外迁。
比如，同样的房价，在市中心买房子可能是普通商品房，而在郊区买可能是非普通房，要多缴税费，增加了郊区居民的购房成本。另外，“一刀切”地把140平方米作为是否普通住房的一个标准，使得不少人即使住到了偏远的郊区，也不敢住面积大一点的房子。
我们认为，对于普通商品房的界定标准，主要应该以房屋总价为标准，城乡应该统一，同时在住房容积率和单套建筑面积方面，郊区应适当放宽标准，使住在郊区更为舒适。
国外很多城市中产阶级住到郊区，就是为了追求更好的居住环境，而上海郊区很多是中低收入阶层入住，这样更应该多考虑他们的实际情况，减轻他们的居住负担。
促使优质教育、卫生资源向郊区转移
考虑到人口由中心城区向郊区的流动趋势需要一定的过程，郊区由于其公共社会资源较为稀缺，对人口的吸引力不足，市级财政要加大对卫生和教育等社会事业的支持力度，加强对薄弱医院、学校的市财政倾斜，给予这些医院的医生和这些学校的教师特别津贴，吸引或留住优秀人才。
世界上大多数发达国家义务教育公共财政经费的投入均由各级政府共同承担，其中中央或较高层次的地方政府甚至负有更大的投资责任。加大中央政府与省市一级政府对义务教育经费的统筹力度，是中国均衡发展义务教育的必由之路。
上海作为全国经济社会最发达的地区，可率先探索加大市一级教育经费统筹力度的改革，逐步建立市级统筹为主的教育财政投入体制，按照各区县教育阶段在校生数量均衡支付义务教育资金，促进教育投入达到真正的平衡。将统筹层次上移到市级，对于当前投入已经很高的区控制增幅，对当前投入水平较低的区加大投入，逐步缩小区域之间的差距。
根据上海的人口规模、分布特点及变化趋势，科学规划医疗、教育资源，实现医疗、教育资源富余与紧缺地区的资源共享。
根据现有常住人口分布逐渐向郊区，特别是近郊区集聚的趋势，及时调整不同区域医院、学校的设点布局，实现医疗卫生服务、教育资源的共享。中心城区的富余医院、学校通过土地置换，可以在近郊区建设新的医院、学校；或者新建一些中小学，以满足这些地方不断增长的人口对公共服务的需求。
市和区县教育行政部门要把加强郊区农村师资队伍建设作为均衡义务教育发展的工作重点。加强对郊区农村教师的免费专业培训，提高教师的专业化教学水平；鼓励中心城区学校教师到郊区农村支教，在工资收入、住房补贴、职称晋升、培训机会、升学以及延长退休年龄方面都优先考虑；提高郊区农村教师待遇，使其工资收入较市区教师有更快的增长水平，留住当地的教师，并吸引更多的优秀应届大学毕业生到郊区农村任教；逐步建立公办中小学教师定期合理流动制度，教师作为公务员，其工资待遇不因为调换学校而改变。
推广“名校集团化战略”举措，通过鼓励中心城区“重点初中”或有名的学校到郊区办分校或者与郊区学校结对，扩大优质教育资源的共享，使优质教育资源最大化，从而达到优质教育的均衡化、普及化、大众化，为“择校”热降温。
医疗资源的配置方面亦可同样进行规划，鼓励、支持中心城区优质卫生资源向郊区转移，随着郊区人口的集聚，各类医疗卫生机构在郊区可以获得更大的发展空间。
以充足的就业机会吸引人口郊迁
上海人口居住与就业空间分布不匹配。中心城核心区的就业常住人口比高于全市平均值，远郊区的就业常住人口比也要高于全市平均，中心区主要是商业、服务业，远郊区主要是制造业，而部分中心城边缘区和近郊区的就业机会少，主要承担了居住区的功能。
随着上海各区县的功能定位逐步明晰，人口按城区功能分布的特征逐步显现，中心城区人口集聚能力开始下降，人口密度逐渐减少，但依旧保持在较高水平；近郊区在先进制造业和房地产业的双重拉动下，人口总量增长，人口密度增加；远郊区随着交通条件的改善，产业与人口集聚的潜力很大。
郊区商业、服务业等第三产业的发展，能为郊区当地居民提供大量的就业岗位，减少新城与中心城区之间的交通压力。郊区新城在上海的产业结构调整升级中要发挥更大的作用，同时也要为当地居民提供更多的就业机会，促进全市人口分布的优化。
郊区新城要加快发展各类服务业，同时要提升制造业的能级和水平。全市重大产业项目布局要向新城倾斜，支持新城及周边地区制造业能级提升和转型发展，支持新城服务业做强做大，努力创造更多就业机会，实现新城的产城融合发展。
要推进郊区制造业集聚发展，进一步提升能级。支持符合条件的新城工业园区内项目落地。市节能减排专项资金、市自主创新和高新技术产业发展重大项目专项资金优先支持新城内符合条件的工业项目。研究支持产业园区和新城建设联动发展的有关政策措施。市、区县优先安排动迁企业的用地指标，推动工业企业向园区集中。
有条件发展创意产业、总部经济以及商业、物流等其他服务业的新城区域，经有关部门认定，产业用地可转化为经营性用地。市服务业引导资金要积极支持新城服务业重点项目、公共服务平台建设和现代服务业特色园区、现代服务业集聚区、生产性服务业功能区发展占基础条件较好的新城，鼓励其规划发展CBD功能区。由于当前郊区新城人口规模还比较少，郊区新城的商业、服务业等第三产业的发展受到了一定限制，而商业、服务业发展滞后，也影响了人口向新城的迁移。
因此，政府部门要给予优惠的税收政策，对一些在郊区新城经营的个体户、小企业，税收上可以视同外资给予优惠，鼓励他们开业经营，营造良好的服务环境，凝聚人气，等若干年后新城人口逐步导入后再恢复正常的税收政策。
要依托郊区的地方传统文化，扶持地方特色产业发展。支持区位条件好、环境优良、历史悠久的新城大力发展旅游业。鼓励依托当地风俗习惯、文化传统、农业资源等，大力发展特色加工业、手工制造业、都市型农业。
（作者系上海社会科学院城市与人口发展研究所副所长、“十二五”时期上海社会建设系列课题专家。本文为该系列课题中第八分课题“十二五”时期上海人口政策前瞻性研究中的部分内容。周知秋编辑，工作邮箱：zhouzhiqiu@wxjt.com.cn）
