周海旺副所长就人口政策问题接受《东方早报》采访

    上海正处在人口加速转变的过程中，“十二五”是上海人口转变的关键时期，人口发展状况受制于社会经济发展形势，同时，人口态势也会对上海的社会经济发展带来深远的影响，上海要实现“创新驱动，转型发展”，需要有一大批具有创新能力的专业技术人才和优秀管理干部，需要化解人口自身发展中的各种矛盾和问题。

　　上海人口发展形势和问题

　　俞正声书记在上海市第十次党代会报告中指出，上海在人口发展方面面临的主要问题是“常住人口总量快速增长，人口老龄化程度加剧，基本公共服务和社会保障压力加大”。这是对上海人口发展问题的准确描述。改革开放三十多年来看，上海人口发展形势发生了巨大变化，大量年轻劳动力的进入，有力地促进了上海的社会经济发展，但是上海人口发展中也潜藏着不少问题。

　　1.常住人口增长快，户籍人口增长慢

　　从1982年到2011年的三十年间，上海的常住人口数量翻了将近一番，从1186万人增加到2010年的2302万人和2011年的2347万人，但其中增加最多的是外来常住人口，1982年时上海外来常住人口只有8万人，到1990年时也才增长到57万人，但20年后到2010年已迅速增长到898万，2011年进一步增加到940万人左右，最近二十年来上海常住人口数量增长速度非常快。与常住人口快速增长相比，上海户籍人口增长速度比较慢，1982年时上海户籍人口1178万人，2010年增加到1404万人，到2011年底达到1419万人，20年只增加了241万人。

　　2.人口年龄结构失衡状况在加剧，少子老龄化特征明显

　　从上海外来常住人口年龄结构来看，最近三十年发生了重大变化，0～14岁的少年儿童1982年占18%，2010年下降到8.6%，少年儿童的比例已经非常低，这预示着未来上海的劳动年龄人口供给会非常少，劳动力的后备不足。从人口老龄化水平来看，65岁以上的老年人占常住人口的比重，1982年占7.4%，到2010年达到了10%。如果看户籍人口的话，少儿人口比重更低，老年人口比重更高。户籍人口年龄结构呈现出老龄化迅速发展的趋势，1990年的时候上海户籍60岁以上老年人有将近189万人，20年后，到2010年已经达到了331万人，2011年达到348万人，2011年上海户籍人口中将近四分之一是老年人。80岁以上的人口也增长非常快，1990年是17万人，2011年底达到63万人。百岁老人从1990年的80人增长到2011年的1156人。人口长寿化，加剧了养老压力。

　　3.中心城区人口密度降低，但全市人口分布向心化趋势没有改变

　　最近20年来，上海中心城区（本文把上海从空间上分为中心城区、近郊区和远郊区三个地域，中心城区包括黄浦区、徐汇区、长宁区、静安区、普陀区、闸北区、虹口区以及杨浦区；近郊区包括浦东新区、闵行区、宝山区以及嘉定区；远郊区指金山区、松江区、青浦区、奉贤区和崇明县。）的人口密度在缓慢下降，近郊和远郊的人口密度在持续上升。上海中心城区2010年人口密度为每平方公里2.41万人，与1990年相比，每平方公里人口减少1417人。上海近郊区和远郊区2010年人口密度分别为每平方公里4684人和1388人，与1990年的1362人和747人相比，增幅分别为2.44倍和0.86倍。

　　事实上，最近20年来，上海近郊的浦东新区、闵行区、宝山区、嘉定区外环线以内各有一部分已经发展成为中心城区的一部分，在空间上与中心城区已经连为一体。因此，从空间上看，中心城区的范围在持续扩张，人口分布向心化的状况没有改变。

　　从人口的增长模式来看，上海这几十年发生了很大的变化，从1993年开始，上海户籍人口的自然变动就进入了负增长阶段，一直延续到现在。从预测来看，未来如果没有很大的政策变动的话，那么上海户籍人口会一直延续负增长的这种态势。这可能是领先全国30年以上的负增长，从人口的迁移增长来看，户籍人口的迁移增长从最近20年来看，前10年增长稍微慢一点，最近10年每年增长10万左右，户籍人口增长幅度并不是很大。从人口的文化素质来看，就是受教育程度增长还是比较快的，大专以上和高中的比例，在1982年的时候只占25.8%，就是四分之一的人是高中及以上的，而2010年的时候这个比例已经到了44%左右。但是上海的受教育程度和欧美发达国家相比还是非常低的，15到59岁之间的主要劳动年龄人口平均受教育年限达到11.22年，2005年美国是14年，日本是13年。

　　4.户籍人口自然变动长期负增长，迁移人口中人才比例低

　　上海市从1993年进入户籍人口自然变动负增长阶段，至今已经持续了19年。2011年，户籍人口自然增长率为-0.68％。，户籍人口负增长人数为0.96万人。如果没有户籍人口的持续迁入，上海户籍人口总数将逐渐减少。

　　据统计，2009-2011年的三年间，上海户籍净迁移增长的人口中大部分不是各类人才。比如，2010年上海市户籍人口净迁移增长12.25万人，其中只有2.1万是户籍引进的人才，只占17%。

　　5.常住人口受教育水平有待提高，人才优势相对弱化

　　虽然2010年上海市总人口中具有大专以上文化程度的比重达到22.8%，比2000年翻倍，但具有初中文化程度的比重仍然高达38.2%，人口的总体文化水平还比较低。同一些兄弟省市比，上海在人才方面的比较优势出现逐渐减弱的趋势。2010年上海市每十万人中拥有大专及以上文化程度的人数为21892人，除了少于北京以外，还少于南京和武汉。

　　2010年上海市6岁及以上人口平均受教育年限为10.55岁，比2000年提高1.25年。年龄在15-59岁之间的主要劳动年龄人口平均受教育年限达到11.22年，比2000年提高0.98年，但与美国、日本等国家相比，仍有一定的差距。2005年美国主要劳动年龄人口平均受教育年限已达到13.63年，日本达到12.9年。

　　未来人口发展前景展望

　　根据我们的预测，未来上海户籍人口状况将发生急剧的变化，具体表现在：一是人口老龄化高速发展。“十二五”期间上海户籍60岁以上老年人口净增加将超过100万人，从现在起到2024年一直处于高速增长阶段，到2024年达到600万人，从2025年开始增速减慢，到2030年达到634万人的规模。到“十二五”末，人口老龄化水平达到30%，到2030年达到40%以上。80岁以上高龄老人数量将从2009年的57万人增长到2030年的127万人，增量是70万人，平均每年增加3.3万人，养老负担将显著增加。二是户籍劳动年龄人口将大幅度减少。“十二五”期间，上海户籍劳动年龄人口将减少约80万人，到2030年将减少250多万人。三是户籍“人口红利期”将结束。户籍15-59岁劳动年龄人口的抚养系数在2012年将超过50%，表示上海户籍“人口红利期”即将结束，其后继续大幅度提高，到2030年将达到102%～113%，是2009年的1倍以上。四是生育高峰期育龄妇女人数将大幅度减少。25-34岁生育高峰年龄段育龄妇女人数“十二五”期间将保持105-108万人左右，但从2016年开始将直线下降，到2020年减少到83万人，到2030年减少到不足48万人，这预示着上海未来的生育潜力将下降。

　　相对于户籍人口来说，上海是个开放的城市，常住人口的发展比较难预测，我们基于经济增长对劳动力需求的角度来预测未来常住人口变化的趋势。在综合考虑上海GDP的增长速度、劳动生产率的增长情况以及劳动参与率的变化情况基础上，到2030年上海的常住人口总数将会在2664万到3400万之间，中间值是3000万左右。

　　完善上海人口政策　　实现人口转型发展

　　面对上海人口发展面临的错综复杂的形势和问题，要采取综合性的对策来解决。在上海市第十次党代会报告中，提出了解决上海人口问题的对策“坚持计划生育基本国策，逐步完善政策。完善常住人口居住管理制度，逐步形成合理调控人口规模和结构的有效机制，促进来沪从业人员更好地融入城市发展。准确把握老龄化的规律和趋势，顺应多样化养老服务需求”。这为解决上海人口问题指明了方向。

　　1.通过产业结构调整，放慢人口总量增长速度

　上海的常住人口总量在未来20年还会有所增长，这是由我国宏观的社会经济发展形势、城乡和地区差异以及人口城市化的趋势决定的。现在我国人口城市化的水平为51%，未来20年可能达到70%左右，在这个过程中有3亿多人口会进入城市，以上海为代表的长三角地区是我国重要的人口导入区域。随着外来人口的增长，上海城市人口总量还会有比较快的增长，但是在一定时期内城市人口容量是有限的，城市人口不能过快增长。过去10年，上海常住人口每年增长将近70万，在未来10年，上海人口的增长速度应该降下来，增长40万左右比较合适。在适当减慢人口增长速度的情况下，逐步改善外来常住人口的公共服务状况，帮助他们逐步融入城市社会。常住人口数量增长的调控，主要应该通过宏观的产业政策，通过控制劳动密集型一般制造业的发展，来调控对劳动力的需求和外来人口的增长速度。

　　2.放宽人才迁移政策，加快国内外各类人才集聚

　　上海要放宽人才迁移政策，加快各类人才的集聚，提高常住人口特别是劳动年龄人口的受教育水平。上海现行的应届毕业生打分制度和人才居住证转户口制度，标准过严，限制了人才进入上海。调查发现，同一般外来劳动力相比，各类人才对户籍的需求更迫切，如果上海不能解决，不少人会转而进入。如果上海的人口迁移政策不做调整，对上海的人才集聚和经济结构创新转型都是非常不利的。以后上海常住人口的增长，应该更多的是是靠吸引各类人才的进入，而不是大量文化水平比较的劳动力。上海的人才引进，要面向国内和国外两个渠道，上海要创建国际大都市，需要着力引进一大批国际化人才。

　　3.完善计划生育政策，舒缓人口结构“断崖式”危机

　　要尽快对生育政策进行调整，这可能是影响上海未来中长期人口和社会经济发展的重要因素，上海过去10年的总和生育率平均只有0.84，2011年是0.89，这样下去，上海户籍人口自然变动负增长的趋势难以扭转。如果我们不采取积极措施，放任这种人口发展形势持续下去的话，那么未来上海人口老龄化的程度将非常严重，带来的社会经济负担将非常沉重。尽管上海可以享受年轻外来劳动力进入带来的二次“人口红利”，但是这些年轻的外来人口未来也会老去，他们也需要养老。上海的计划生育政策要尽快进行调整，“十二五”是个重要的时间窗口，如果到2016年以后再调整的话，由于其后生育高峰年龄段育龄妇女人数大幅度减少，增加出生人口的效果会非常有限。现在很多年轻人不愿意养育两个孩子，主要是担心孩子的抚养成本太高，因此政府和社会要加大投入，减轻家庭养育孩子的成本。

　　4.鼓励和引导人口向郊区新城镇迁移，实现人口合理布局

　　要加快郊区基础设施建设，为当地居民提供更好的公共服务、更便捷的出行条件和更优美的生活环境。要加大对郊区的财政转移支付力度，加快优质教育、卫生资源向郊区转移，鼓励优秀教师和医生到郊区工作。要实行倾斜化的税收优惠政策，加快郊区新城镇商业、服务业的发展，尽快形成成熟的生活环境。要加快郊区的产业发展，让更多的人在当地就业，减少中心城区与郊区新城之间的通勤压力。

　　5.推进养老服务体系建设，为应对人口老龄化高峰挑战奠定基础

人口老龄化除了带来养老基金和医疗保险基金的支付压力之外，还对养老服务事业提出了更多的需求。上海正处在老龄化加速发展阶段，要尽快建立和完善养老服务体系。上海的老龄化形势和很多国外发达国家不一样，由于长期推行计划生育政策，上海从2013年开始进入老年队伍的人员，80%以上都是独生子女的父母，靠子女养老已经越来越不现实。上海人口出生期望寿命2011年已经达到82.5岁，越来越多的老人是高龄独居，并且有多种疾病，越来越多的老年人要进入机构养老。上海经过7年的大发展，养老机构床位达到10.2万张，占到了老年人口总数的3%，但是中心城区、公办养老机构、条件比较好的民营养老机构、收治失智老人的养老机构仍然非常紧缺，养老机构数量要继续增加，条件要不断改善。